USMCA边境后措施规制功能思考

本文是一篇商务谈判论文，笔者认为作为最新达成的美式区域贸易协定，USMCA同样是美国的重要政策工具，其目的并非仅为削弱贸易壁垒并促进贸易自由化，还企图以美式标准再次“定制”新一代国际经贸规则。
第一章 USMCA的演进与规制功能定位
第一节  国际条约的概述与规制功能分析
本节主要是从共性和个性的层面去分析条约的功能，分别是国际条约的一般功能以及国际贸易协定的特定功能，条约是施加约束性义务的工具，核心功能在于通过规制权利义务关系发挥协调标准作用，贸易协定则是在贸易方面为了确定彼此的权利和义务关系而缔结的书面协议，核心功能在于规制各方贸易关系而促进贸易往来。通过如下分析为第二节与第三节进一步定位USMCA的规制功能奠定理论基础。
一、国际条约的概念与发展
（一）条约的概念与特征
条约的缘起主要是与国际间发生战争后恢复和平以及结成同盟和划定疆界等目的相关。条约的语源“pactus”与“pactum”就是从拉丁词paciscere的过去分词pactus演变而成，而paciscere意味着达成一致、缔结契约或条约，词根pac源于pax，而pax意味着交战国达成协定的行为或事实。73当前，条约主要是指国际法主体之间达成的各种协议，它们也可以称为协议、公约、议定书、宪章、公约、议定书或协约，与习惯共同构成国际法的主要渊源。就国家而言，条约是国家参与国际关系和进行国际交往的主要工具，缔结条约是行使独立或主权的最古老和最独特的方式之一。“条约”一词的定义见1969年《维也纳条约法公约》74（Vienna Convention on the Law of Treaties，以下简称“VCLT”）第2（1）（a）条，“条约”被定义为“国家之间以书面形式缔结并受国际法约束的国际协定，无论其体现在单一文书或两个或多个相关文书中，也无论其具体名称如何”。因此，条约本质上是缔约方之间通过书面形式达成的协议，旨在就影响国际的任何事项达成一套原则。这些也被称为协议和章程，仅仅发表的声明、声明和立场不符合条约的条件。狭义上的条约仅限于国家间的合意而缔结的权利义务关系，主要具有以下特征，首先，缔约主体是两个或者两个以上国际法主体；其次，形式上应当达成意思表示的一致（concurrent wills），即国际法主体之间意思表示应当一致；最后，条约的内容是在各缔约方之间创设国际法上的权利和义务关系并对规制该法律关系。条约具有约束力，但并不对其每条规定产生任何法律义务，其主要目的是在各方之间建立法律关系，以通过协议规范其关系。当前国际社会中已经有涉及各种领域的协议，如政治、军事、经贸等。正如著名国际法学家阿诺德·麦克奈尔爵士（Lord Arnold McNair）被广泛引用的论述，即“条约是国际社会为进行多种多样的交易而配备的唯一且过度利用的工具”75。

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第二节  多边与区域国际贸易协定的规制功能阐释
本节主要是基于前述分析，从多边和区域层面进一步定位国际贸易协定的具体规制功能。多边层面主要是以GATT/WTO为主导的规则体系，对农业、纺织品与服装、服务贸易、知识产权等不同领域的众多国家之间的权利义务关系进行规制调整，促进全球范围内的贸易自由化与经济发展。区域层面的贸易协定涵盖的国家较少，除了促进区域范围内的贸易自由化与经济发展外，新一代的区域贸易协定如CPTPP和RCEP，其另一重要功能是基于不同的立场制定符合区域发展需求的新规则与新标准。
一、多边国际贸易协定的规制功能分析
（一）GATT到WTO的规制功能演进
为了应对第一次世界大战后出现的经济大萧条，各国采取了多项保护主义政策，包括：（1）高关税，典型例子就是美国于1930年通过的《斯穆特-霍利法案》，该法案通常被认为是二战前对国际经济秩序具有重大意义的事件，是全球范围内保护主义浪潮的开始。随着约12000个税目的平均关税税率提升至自1830年以来的最高水平——59%。86（2）以邻为壑（beggar-thy-neighbour）的国际贸易政策，即利用货币贬值和保护性壁垒，以牺牲其他国家为代价来缓解本国的经济困难，虽然该政策有助于恢复本国的经济困难，但它会损害该国的贸易伙伴，使其经济状况恶化。典型例子是针对美国的高关税政策，美国的贸易伙伴展开了一系列报复行动和“以邻为壑”的政策，从而导致贸易中断。（3）竞争性货币贬值，是指一个国家的本国货币突然贬值与另一个国家的货币贬值相匹配的情况。（4）歧视性贸易集团，即一种帝国特惠制，例如英国和法国对其殖民地的优惠政策。上述政策均进一步导致了国际环境的不稳定，经济状况并未得到改善，各国关系却愈发恶化。
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第二章 规制边境后措施的动因与实践
第一节  边境后措施形成的国际背景
本节主要从国际贸易业态的结构变化、全球价值链的扩张与调整等方面分析解释了边境后措施缘何成为国际经贸规则重构的重心这一问题。在超级全球化时代，全球价值链的加速深化，各国经济依存度不断攀升，全球分工从最终产品转向以产业链为基础的生产要素分工，从而带来了全球贸易性质和形态的巨大改变，服务贸易、数字贸易占比提高，贸易业态的变化催生了新型的贸易壁垒，从传统的关税、配额等边境措施向边境后措施延伸。180而WTO由于自身体制弊端已经遭遇困境，不论是新议题谈判还是争端解决都陷入僵局，无法对国际经贸规则重构这一大趋势作出有效反应，此时成员数量更少、范围更窄、谈判灵活性更强且标准更高的区域贸易协定，成为了全球化浪潮中的一股重要的新生力量。
一、国际贸易业态的结构变化
（一）货物贸易的结构变化及竞争特点
国际货物贸易（good trade）指有形商品的国际交易。早期货物贸易的发展主要分为奴隶社会和封建社会时期以及二战前国际货物贸易的发展。事实上，在原始社会晚期，不同部族之间由于社会分工已经出现了以物易物的商品交换现象。伴随私有财产的出现，奴隶制和封建制社会中自然经济处于主导地位，国家逐渐形成，而国家之间的商品交换可被视为国际贸易的萌芽。14至15世纪间，资本主义生产关系在西欧出现，意大利的威尼斯等多个城市成为当时的欧洲贸易中心。15世纪末至16世纪初新航路的开辟和帝国大力开拓海外殖民地使得原本孤立封闭的各大洲之间建立起了愈来愈紧密的联系，加之资本主义生产关系的进一步发展，世界开始融合为一个整体，国际贸易的范围愈来愈大，东西方之间的贸易交流开始大量增加，此时出现了区域性的国际商品市场。从18世纪中后期开始的近一个世纪内，以机器的发明和运用为特征的工业革命如火如荼地展开，这场划时代的技术革命使得生产方式发生了重大转变，从手工生产走向了机器生产。英国、欧洲大陆其他先进国家以及美国相继完成了产业革命，资本主义生产从工厂手工业过渡至机器大工业，相应的也形成了国际分工体系，而交通和通信的便利化使世界更加紧密联结在一起，从而形成了世界大市场。
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第二节  边境后措施的概念界定与功能定位
本节主要分析研究了边境后措施是什么以及边境后措施如何影响了国际经贸规则重构两个问题。早期的经贸谈判更多的关注各国的边境措施，如关税和配额，致力于推动关税减让和开放市场准入。经过几十年的国际谈判和多边贸易体制的发展，传统的贸易障碍逐渐淡化，世界各国的平均关税水平普遍下降，对贸易的各种配额和数量限制等亦受到约束与规范，而各国实施的边境后措施，包括各种国内规制，例如环境标准、劳工标准、竞争政策等，虽然常披着保护社会公共利益的外衣，但实践中常被利用为新型贸易壁垒。因此，新一代贸易协定中愈来愈多纳入了边境后议题，相较于关税等边境议题，由于边境后措施属于国内主权事项，因此其“主权让渡”的性质尤为突出。
一、边境后措施的内涵界定与法律性质
（一）边境后措施的概念厘定
1. “措施”与“壁垒”的区分
在对“边境后措施”进行概念厘定之前，应当先对“措施”与“壁垒”（measures v. barriers）这两个概念进行区分。因为虽然从字面意义上看措施与壁垒并不属于同一事物，但在国际贸易层面，贸易措施与贸易壁垒存在混用的情况。具体来看，“措施”通常指针对情况采取的处理办法。而“壁垒”源于旧时兵营四周的墙壁，泛指防御、戒备的工事，比如《六韬·王翼》中提到“修沟壍，治壁垒，以备守御”，《史记·黥布列传》中亦提到“深沟壁垒，分卒守徼乘塞”，在当前的惯用语境中，“壁垒”常指互相对立的事物或界限。在贸易语境下，“贸易壁垒”和“贸易措施”似乎更强调是从不同角度看待同一事物。贸易措施往往是从制定国的角度出发，指一国对外制定的与贸易有关的措施。贸易壁垒210则是从该国的贸易伙伴国角度出发，是指一国政府对与贸易伙伴国的贸易施加的限制措施，而这些措施可能会阻碍贸易伙伴国对本国的出口产品或服务，从而形成壁垒，其目的在于保护本国的生产商。此前关于“非关税措施”（non-tariff measures）和“非关税壁垒”（non-tariff barriers）的使用中，有学者就提出二者并非同义词，应当对这两个概念加以明确的区分。非关税壁垒应当是非关税措施项下的子概念，因此并非所有的非关税措施都是非关税壁垒，其中包括一系列具有合理目的且合法的贸易管理措施以及对贸易造成阻碍的非关税壁垒。
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第三章 USMCA强化对国有企业的规制功能 ....................... 97
第一节 国有企业规则与竞争中立原则 ............................ 98
一、竞争中立原则的概念与具体内涵 ........................ 98
二、国有企业规则与竞争中立的关系 .......................... 101
第四章 USMCA强化对社会议题的规制功能 ................. 115
第一节 贸易协定中社会议题的合法化 ............................ 115
一、社会议题与贸易挂钩的具体实践 ............................. 115
二、社会议题合法化趋势增强的动因 ..................... 117
第五章 USMCA强化对新型贸易业态的规制功能 ........................... 139
第一节 USMCA强化数字贸易规则标准 ............................ 139
一、数字贸易规则在多边与区域层面的发展 .............................. 139
二、USMCA以数字贸易取代电子商务表述 ............................... 141
第六章 USMCA边境后措施规制功能与中国的应对
第一节  中国对外开放与USMCA边境后措施的关系
本节着重分析了对外开放与边境后措施之间的关系，“十四五”时期建设更高水平开放型经济新体制的目标要求中国必须积极参与国际经贸规则重构，从规则接受者、追随者转变为规则的改革者甚至引领者，主动适应、主动接受和主动引领国际经贸规则重构。而在这一开放转型时期，中国的对外开放需要从要素流动型开放转向制度型开放，也就意味着中国的对外开放开始深入至边境之后，强调边境后措施的协调规制，而这一趋势恰好与国际经贸规则重构的方向一致。
一、中国高水平对外开放与参与国际经贸规则重构
对中国而言，深度参与国际经贸规则重构是中国在坚持对外开放领域的重要任务之一。2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五规划”），“十四五”规划就提出要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，积极参与全球经济治理体系改革，维护多边贸易体制，积极参与多双边区域投资贸易合作机制，推动新兴领域经济治理规则制定，实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。

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结语
贸易协定作为国际条约的重要类型，其核心功能在于规制各方贸易权利义务关系，从而促进贸易自由化并保持各方利益平衡。不同于早期贸易协定的规制功能聚焦于关税、配额等边境措施，随着全球价值链与分工链的发展，国际贸易业态发生结构性变化，贸易协定的关注对象从货物贸易领域走向服务贸易领域，规制的重心亦从边境措施转向以国内法律法规和政策为主要内容的边境后措施。从成本角度考虑，由于只要跨越经济边境，就不可避免会产生制度和法律的断裂，即各国边境后的法律法规与标准的差异必然会造成跨国商贸活动的成本增加。因此，对于美国这样一个进出口大国来说，为了减少合规成本以切实保障本国贸易商的利益，规制边境后措施是必行之策。
然而，由于WTO囿于自身体制弊端已经陷入危机，无法有效发挥对边境后新议题的规制功能。因此，美国等发达国家企图从规则层面着手，绕开WTO多边体制，以标准较高、范围较小、伙伴选择自由度更高、谈判难度较低的区域贸易协定作为强化对边境后措施规制功能、进行国际经贸规则重构的主要平台，而USMCA正是其中最重要的区域贸易协定之一。
参考文献（略）